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《行政处罚法》这个变化你get到了么?

Date: 2021-04-28
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文 | 张鸽 江卫 上海普世万联律师事务所

原标题 | 行政执法“三项制度”的落实及《行政处罚法》的相关修订带来的挑战与机遇


笔者按:新的《行政处罚法》将于2021年7月15日施行。《行政处罚法》将行政执法“三项制度”的具体要求纳入,也是此次修订亮点之一。“三项制度”是党的十八届四中全会决策作出的重要改革任务。本文将对“三项制度”的落实及《行政处罚法》的相关修订给政府、相对人以及法律服务机构带来的机遇与挑战做深入探讨。


一、何为行政执法“三项制度”


(一)概念及出台背景


行政执法“三项制度”(以下简称“三项制度”)是指行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法法制审核制度。该制度是中央打造阳光政府、法治政府和人民政府的重要举措,旨在严格规范行政执法行为。


2021年1月22日,十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了《<行政处罚法>(修订草案)》(以下简称“《行政处罚法》”),自2021年7月15日起施行。为巩固“三项制度”改革成果,《行政处罚法》将“三项制度”的具体要求纳入,也是此次修订亮点之一,意味着“三项制度”的实施已上升为法律层面。


值得称赞的是该三项制度是先行试点再全面推行的制度,实施基础良好。2017年1月,在全国32个单位和部门开展了为期1年的试点工作。2018年12月5日,在充分吸收试点经验基础上,国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)。“三项制度”此后在全国各地全面推开。上海市人民政府办公厅也印发《上海市全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》(以下简称“《实施方案》”),自2019年7月1日起实施。


根据《指导意见》相关内容,笔者认为《指导意见》所指的“行政执法”,不仅限于行政检查、行政处罚和采取行政强制措施这类狭义行政执法,还包括行政机关基于法定职权和法定职责对社会进行管理,依法作出的影响行政相对人权利义务的行政许可、行政征收、行政给付、行政确认、制定政策及技术检验等行为。所以,该《指导意见》几乎涉及所有政府部门,并非仅涉及具有狭义行政执法权限的部门。


(二)行政执法“三项制度”的具体内容


行政执法“三项制度”是指行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度,分别聚焦行政执法的源头、过程和结果三个关键环节治理。


行政执法公示制度是指行政执法机关要按照“谁执法谁公示”的原则,及时向社会公开行政执法信息,按要求做好事前公开、事中公示和事后公开,并建立统一的执法信息公示平台。行政执法公示制度旨在保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权,纠正行政执法信息不及时、不规范、不透明等问题,是打造“阳光政府”的重要措施。


执法全过程记录制度是指要求行政机关在行政执法过程中通过文字、音像等记录形式,对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录并全面系统归档保存的制度。该制度旨在保障执法程序合法,纠正行政执法行为不规范、执法过程记录不全面等问题。


重大执法法制审核制度是指要求行政机关在作出重大执法决定前要严格进行法制审核,未经法制审核或审核未通过不得作出决定的相关制度。要求各级机关明确各单位的法制审核机构、审核范围、审核内容,审核责任。该制度旨在保障合法行政,纠正法制审核机构不健全、审核力量薄弱、审核工作不规范等问题。


(三)纳入行政执法“三项制度”是《行政处罚法》修订亮点之一


行政执法“三项制度”纳入到《行政处罚法》是此次修订的亮点之一,主要体现为:


1、行政执法公示制度在《行政处罚法》中的体现


《指导意见》分别从事前公开、事中公开、事后公开三个阶段对行政执法公示制度提出了具体要求。此次《行政处罚法》修订则分别在第39条和第48条对事前公开、事后公开两个角度作出明确规定。


2、行政执法全过程记录制度在《行政处罚法》中的体现


《行政处罚法》第47条明确规定:“行政机关应当依法以文字、音像等形式,对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录,归档保存。”这是行政执法全过程记录制度在此次修订中的最主要体现。


3、重大执法法制审核制度在《行政处罚法》中的体现


《行政处罚法》第58条明确规定,如涉及重大公共利益等四种情形,应由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或审核未通过的,不得作出决定。这是重大执法法制审核制度在《行政处罚法》中的集中体现。


二、行政执法“三项制度”的落实及《行政处罚法》修订给行政机关提出的新要求


《指导意见》中明确各级政府行政机关落实的要求就多达21项,几乎每一项都有配套的具体措施,确实给行政机关的行政执法提出了新要求。


(一)行政执法公示制度的新要求


1、做好行政执法信息公示的全面性与统一性


检视政府主动公开情况,部分行政机关尚存在行政执法权限(包括种类、依据)、程序(流程)、裁量基准、救济渠道、随机抽查事项清单、行政执法人员执法证件等信息未向社会全面公示的情况。根据《实施方案》要求,本市建立统一的行政执法信息公示平台,通过“中国上海(一网通办)”门户网站、“上海司法行政”网站,集中统一公示行政执法信息,但目前仍未执行到位。且仅在市、区级层面,就存在“一网通办”、“行政许可和行政处罚信息公示”、权责清单公示、双随机抽查事项公示等多种信息公开平台,如何做好平台间的衔接、融合,是政府面临的挑战。


2、行政机关要及时更新已变更的公示信息


《行政处罚法》第四十八条规定,具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的,行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。要及时调整与《行政处罚法》相抵触的规定或做法,比如设定的期限可能并不符合前述规定。前述上海市办公厅发布的《实施方案》的相关规定,已不符合三日内撤回行政处罚决定信息的要求。


(二)执法全过程记录制度带来的新要求


1、视频音像记录工作所需设备和场所配置带来新要求


执法全过程记录制度的落实,依赖于音像记录设备的配备和询问室、听证室等音像记录场所的建设。《实施方案》要求,装备配备和设施建设原则上在2020年底前基本完成。但截止目前,囿于建设周期、硬件配置等原因,前述要求并未全部执行到位。


2、视频音像的记录与保存规范性带来的新要求


视音频记录要做到规范记录,应完整反映在记录现场的行政执法人员和其他人员的言语、行为等内容。完善执法案卷管理制度,按照有关法律法规和档案管理规定归档保存执法全过程记录资料,确保所有行政执法行为有据可查。建议各政府部门制定并采用统一的行政执法文本,做到文字记录合法规范。而许多执法单位尚未配置相应的设备及场所,执法过程中大量视频音像资料产生后,如何妥善保存,也面临挑战,全面落实可谓任重道远。


(三)重大执法法制审核制度带来的新要求


1、审核机构及人员方面带来的新压力


《指导意见》指出,原则上各级行政执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%。《行政处罚法》第58条明确规定,行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。这一规定无疑是为了加强法制审核队伍的正规化、专业化、职业化建设。


现实是基层政府部门从事法制工作的人员往往既无法律背景,又身兼数职。即使重新招录法律背景工作人员,成长为法制骨干也需一定培养期。而公职律师的申请往往又设定了一定门槛,这些确实是各级行政机关面临的新压力。


2、法制审核范围的扩大带来的新要求


根据《指导意见》要求,凡涉及重大公共利益,可能造成重大社会影响或引发社会风险,直接关系行政相对人或第三人重大权益,经过听证程序作出行政执法决定,以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的,都要进行法制审核。《实施方案》也规定了六类事项。


各级行政执法机关要结合本机关行政执法行为的情况,编制自己部门的重大执法决定法制审核目录清单。对《指导意见》和《实施方案》的应列为情况如何判断如何权衡,如何配备与之匹配的法制审核人员,对行政机关也是挑战。


(四)《行政处罚法》的修订带来的新变化


1、修订亮点之——权力下放带来的变化


《行政处罚法》此次修法的另一个变化是增加了行政处罚权下放到乡镇街道的规定,推动执法重心下移。笔者认为这是此次修订的最大亮点,《行政处罚法》第十九条和第二十四条是行政处罚权下放的法律依据,该规定以授权方式,附条件地把县级人民政府部门所拥有的处罚权授权基层乡镇街道行使。


而在修法之前,部分省市早已在实践中把行政执法权下放镇街。2020年8月1日,广东省人民政府发布文件,将县级行政处罚权调整由镇街以自身名义集中行使。广东省中山市自2020年10月20日起将2521项行政执法事项下放到镇街。江苏、山东等省份也有类似改革方向。总之,行政处罚权下放是大势所趋。面对该趋势,短期内街镇层面的执法力量及执法水平还需要进一步加强和提升。


2、修订亮点之——告知听证范围扩大带来的变化


随着《行政处罚法》的修订,行政机关做出行政处罚前告知听证权的范围大大增加。修订前有三种情况要告知听证即“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”,修订后《行政处罚法》第六十三条增加了没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业5种以及两个兜底条款(其他较重的行政处罚及法律及法规、规章规定的其他情形)。值得注意的是,行政处罚法从原来的“吊销许可证”修订为“吊销许可证件”,多了一个“件”字,却意味吊销许可证及吊销许可证外的其他证件都成为告知听证权的范围。


听证范围的增加,意味着有更多的事项要告知听证,相对人申请听证的数量也会随之增加。听证程序严格,对组织听证和撰写报告等都有法定要求,十分考验政府行政部门的法治水平。


总之,伴随着《行政处罚法》及“三项制度”的真正落地,相关的政府信息公开、行政复议、行政诉讼、信访及咨询事项将逐步增多,这些事项对政府的工作量必然是一个不小的考验。


三、行政机关和相对人等如何应对挑战抓住机遇


(一)行政机关应如何应对挑战


面对《行政处罚法》修订及“三项制度”落实所带来的变化,行政机关应化被动为主动。成功应对新要求对具体工作带来的挑战,政府法治水平必将前进一大步,虽是挑战亦是机遇,具体可从以下角度着手:


1、整理现有规定,制定配套规定


《行政处罚法》施行后,“三项制度”的各项具体要求上升为法律层面。在施行前,行政机关应对现有规定清理整顿,研究制定配套规定。如行政机关面对“实施行政处罚前告知听政权范围的扩大,具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开,公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的,行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由” 等规定的变化,要对现有规定及时清理、修订,必要时制定配套规定。前述上海市办公厅发布的《实施方案》也应及时修订。


2、加强培训力度,提高执法水平


应对前述新变化,政府应加强重大决定法制审核及“三项制度”、信息公开、行政复议及行政诉讼等方面培训,可借助内部力量也可聘请外法律服务机构完成培训。实践中,一些政府将“三项制度”作为外包事项委托给专业法律服务机构,如2017年9月,宁夏宁人律师事务所中标中卫行政执法三项制度数字化平台建设项目法律顾问项目。


3、内外共同发力,夯实法治力量


要抓好队伍建设,配足配强实施“三项制度”的人员,通过岗前、岗位培训等措施,不断提高队伍整体业务水平。同时,降低公职律师申请门槛,积极探索建立健全本系统内公职律师统筹调用机制。随着《行政处罚法》的施行,仅靠内部法制力量的培养,已不能满足专门法制审核人员缺口。政府部门要尽早储备在行政执法领域有专业的特长的法律服务机构。法律行业细分已逐步成型,法律服务机构虽多,但真正在行政执法领域专长的律所并不多,抢占行政法方向有专长又熟悉行业特点的业内翘楚,是明智之举。


4、增大财政支持,保障相关建设


《实施方案》要求,行政执法单位要结合执法实际,将行政执法装备需求报同级政府列入财政预算。同时,要增大对法律服务的财政支持力度。我国的政府法律顾问制度起步较晚,普遍存在政府法律顾问及法律服务偏低问题。目前尚有部分法律服务机构,在为政府提供长期的公益服务项目,但长此以往,不利于培育政府法律服务市场,会流失一部分优质服务机构,不利于政府法律服务的良性发展,与政府对法律服务的需求不断增加的现状并不匹配。


(二)相对人如何用好“三项制度”


对行政性相对人来说,上述的变化是机遇,应从下面几点抓住机遇:


1、针对与自身所需的行政处罚政府信息,通过政府信息公开的依申请公开途径或查阅政府网站已主动公开的信息,提前做好收集、整理工作。


2、若涉及行政处罚事项,则提早介入、全程跟进,充分利用政府信息公开、政策咨询等途径收集整理相关信息和证据做好应对。


3、若确实发现行政机关行政处罚过程中的违法行为,依法采取投诉举报、行政复议、行政诉讼等方式依法维权。


(三)法律服务机构如何提供助力


对法律服务机构来说,上述的一些变化是机遇也是挑战。


《指导意见》指出,要充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用。伴随着将行政执法“三项制度”纳入此次《行政处罚法》修订,如下法律服务需求可能会有增加:

1、随着权力下放,街镇层面的法律顾问服务及下放的行政处罚权相关的法律服务。

2、各级机关中相关的信息公开、咨询、行政复议及行政诉讼等服务。

3、各级机关中有关重大决定法制审核、“三项制度”、信息公开、行政复议及行政诉讼等方面的法制培训需求。


不同的政府机构有自己的行业特点,优质的法律服务不仅要熟悉法律法规,还要熟悉行业特点。深耕上述新增法律服务事项,利用专业特长更好地服务好政府和行政相对人,推动《行政处罚法》的贯彻实施及 “三项制度”的真正落地,推进中国法治化进程,是吾辈法律人应尽之职责。


最后,我们充分相信,伴随着《行政处罚法》的贯彻实施及 “三项制度”的真正落实,在人民的监督及法律服务机构协力下,政府在迈向阳光政府、法治政府和人民政府的道路上必将前进一大步。


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